L’istituto del silenzio assenso “orizzontale” – e cioè quello che opera fra pubbliche amministrazioni – è applicabile anche alle Soprintendenze che non rilasciano entro il termine il parere richiesto e ciò vale sia quando sono chiamate a rilasciarlo nell’ambito di una conferenza di servizi, sia se interpellate direttamente da un’altra amministrazione, sia all’interno del procedimento di rilascio dell’autorizzazione paesaggistica. Inoltre, l’eventuale parere reso oltre il termine è come se non esistesse.

Sono gli importantissimi principi affermati dal Consiglio di Stato, con la sentenza della sezione IV, n. 8610 del 2 ottobre 2023, che ha chiarito definitivamente il rapporto fra silenzio assenso “endo-procedimentale” (ossia quello che si può formare all’interno di un procedimento amministrativo) e le Soprintendenze, spesso ritenute escluse da questa semplificazione.

Nella lunga e articolata pronuncia i giudici amministrativi hanno sostenuto questa interpretazione innovativa perché più conforme con il quadro normativo successivo alla Legge 124/2015.

Questa legge ha attribuito alla semplificazione amministrativa il valore di obiettivo fondamentale per garantire la competitività del sistema Paese, introducendo una pluralità di istituti – come la conferenza di servizi semplificata (art. 14-bis Legge 241/1990) e il silenzio assenso “orizzontale” (art. 17-bis Legge 241/1990) – finalizzati a garantire la conclusione dei procedimenti in tempi certi e rapidi e quindi una risposta (sia positiva che negativa) entro termini ragionevoli “poiché il fattore tempo è una variabile essenziale della programmazione finanziaria privata”. Diversamente, l’operatore economico rimarrebbe esposto alla “burocrazia” e ai suoi comportamenti “opachi”.

In questo contesto gli interessi “sensibili” come il paesaggio, l’ambiente e i beni culturali, non possono avere un “primato astratto, assoluto e incondizionato” ma devono inserirsi un bilanciamento concreto di tutti gli interessi coinvolti nel procedimento amministrativo e questo, anche quando si tratta, come nel caso della tutela paesaggistica, di valori riconosciuti dalla Costituzione.

Peraltro, la sentenza evidenzia che la normativa è chiara nell’applicare il silenzio assenso anche alle soprintendenze e alle altre amministrazioni che tutelano interessi sensibili. Infatti:

• l’art. 17 bis, comma 3, dispone che il silenzio-assenso “orizzontale” si applica “anche ai casi in cui è prevista l’acquisizione di assensi, concerti o nulla osta comunque denominati di amministrazioni preposte alla tutela ambientale, paesaggistico-territoriale, dei beni culturali e della salute dei cittadini, per l’adozione di provvedimenti normativi e amministrativi di competenza di amministrazioni pubbliche.”;
• l’art. 14 bis, relativo alla conferenza di servizi semplificata, dispone al comma 4, anche con riferimento alle amministrazioni per la tutela paesaggistico e dei beni culturali (alle quali è concesso solo un allungamento del termine per decidere) il principio per cui si considera acquisito l’assenso senza condizioni delle amministrazioni che non comunicano il proprio parere entro il termine stabilito o comunicano un parere privo dei requisiti di legge.

Anche l’art. 11 del Dpr 31/2017 ossia il regolamento che disciplina il rilascio dell’autorizzazione paesaggistica semplificata prevede espressamente che “In caso di mancata espressione del parere vincolante del Soprintendente nei tempi previsti dal comma 5, si forma il silenzio assenso ai sensi dell’articolo 17-bis della legge 7 agosto 1990, n. 241, e successive modificazioni e l’amministrazione procedente provvede al rilascio dell’autorizzazione paesaggistica”.

Il Consiglio di Stato, dunque, ritiene applicabile il silenzio assenso “orizzontale” anche all’interno del procedimento di rilascio dell’autorizzazione paesaggistica, sia in quello semplificato sopra richiamato, sia in quello ordinario regolato dall’art. 146 del D.lgs. 42/2004. Si tratta di una innovazione profonda e significativa di questi processi che dovrebbe portare ad un loro forte snellimento: infatti nei casi in cui la Soprintendenza, su richiesta della Regione (o del comune delegato al rilascio dell’autorizzazione paesaggistica), non rilasci il proprio parere entro il termine di legge, l’inerzia dovrà essere considerata dalla Regione o dal Comune come avente valore di assenso e in quanto tale sarà vincolate ai fini del rilascio del provvedimento positivo.

Del resto, come ricorda il Consiglio di Stato, l’applicazione del silenzio assenso “orizzontale” al parere paesaggistico è stata espressamente affermata dal Ministero dei Beni culturali con le circolari 10 novembre 2015, prot. n. 27158 e 20 luglio 2016, prot. 21892.

Infine, è stato sancito che, in base all’art. 2, comma 8-bis della Legge 241/1990, come introdotto dal DL 76/2020, qualora la Soprintendenza dovesse rilasciare il parere oltre il termine stabilito, questo non avrà alcuna efficacia, ossia sarà come se non esistesse.